开元棋盘官方网站新书讯 刘福元：执法实证研究——寻求良性执法的制度解

　　开元棋盘官方网站新书讯 刘福元：执法实证研究——寻求良性执法的制度解本书的主旨是从制度和实践角度对城市管理综合执法领域中的若干核心机制以及重点、难点问题进行考察和分析，并探索和论证相关制度如何设置、相关行为如何实施才能为执法的良性运转起到更为有效的推动作用。本书的基本思路是：将执法领域中的诸要素按照“事权－主体－效能－行为”的顺序划分为“事权界定－主体构设－部门协作－数字－考核指标－市民评价－能效场域－柔性执法－协商机制”9个模块，在分别对其现行制度规范进行梳理和分析、对其已有实践范例进行考察和评述的基础上，提出相应的制度建议和实践对策，以期构建一套周延、详细乃至于“全方位”的规范体系和行为标准，从而为城市管理的法治化进程、良性执法的多元化保障提供参照和借鉴。在此基础上，本书共由九章组成：

　　第一章论述事权的法理构筑。在当前执法所面临的诸多问题中，首当其冲的是“事权”问题，这一问题可以分为横向和纵向两个维度：前者是指在行政管理的诸多领域中，部门与其他部门在执法事项上的权限归属；后者则是指在某一特定的执法事项上，部门与原责任部门对职权系列中若干子权力的划分。始于2000年前后的相对集中处罚权制度，尽管能够较为有效地解决多头执法、多头处罚等问题，但又引发了事权在横向上不堪重负、在纵向上相互割裂，以及由此产生的种种新的问题；更为重要的是，作为一个单一的执法部门，在横向上能够掌管无限多样的执法事项、在纵向上能够切断处罚权与其他职权的关联，显然不存在充分的法理正当性。而晚近部分地方开展的“大立法”，则通过“指挥机构的统一调度”和“管理对象下的事权明晰”这两个核心机制，为事权困境的解决提供了一种制度方案或者可供试错的借鉴。

　　第二章论述主体的构设。主体设置在执法的诸多问题中显得格外重要却又复杂难解，且该问题呈现出鲜明的样态：在横向维度上，其主要表现为主体在地位上是与其他工作部门平行还是属于下设机构、在管理权和执法权的统合上是独立行使还是合署办公、在履行职责的过程中如何与其他部门衔接乃至于协调配合；在纵向维度上，其主要表现为主体在国务院和省级政府中是否应当设置以及如何设置、在市区街道中层级数量和执法权限等应当如何处理；而在内部设置上，其主要表现为内部由哪些机构组成、某些机构的职能界限和特性，以及执法队伍的地位、性质和编制方面的问题。对照现有的大立法例，探寻组织合理化的部门、层级和内部设置，是最大限度地发挥职能的必经环节。

　　第三章论述与其他部门的行政协作。部门间行政协作是指不同行政部门之间为了实现同一行政目的，相互协作、相互配合，共同实施行政行为的活动。这种协作之所以存在，不仅是因为其自身所具有的一系列优势，更是因为单凭某一部门的职权和能力难以实现或难以更好地实现其自身的行政目的，从而不得不申请其他部门协助或与之合作完成。尽管在以部门为协作一方的现行立法中，常态化、共时性与安全保障等机制性特征已经愈发鲜明，但在部门利益的驱使下，单方面地帮助其他部门却无明显回报的“单方协助”模式，往往会将行政协作带入消极被动甚至应付了事的施行性困境；而变“单方协助”为“双方互助”，使各部门都能在其相互关系中受益而非只是单纯地付出，则是应对协作困境的根本性出路；同时，大上位指挥机构模式和严格且细化的强制性规范模式，亦是互助模式无法实现时可供选择的有效方案。

　　第四章论述数字化的四元构成。数字化是以数字信息管理技术为基础、采用单元网格和城市部件来划分管辖、通过监督中心和指挥中心的“两轴机制”以及案件处理的闭环运行系统来实现城市管理的一种科学管理模式，其已在我国多个城市中付诸实践并显示出相应的成效。在技术层面，无论是作为技术基础的数字通讯技术和信息管理系统，还是作为特色应用的“通”APP智能终端，其实都是围绕“信息”展开的，数字不仅提高了信息内容的准确度、通畅了信息流动的渠道，而且节省了人力成本、优化了行政服务效能。在主体层面，很多城市采用了监督中心和指挥中心“两个轴心”并行的内部管理体制，以及“一级监督、两级指挥”的纵向管理模式；其信息共享的理想形态表现为以各部门自身的数据库为基础，逐步整合成通用的信息数据库并向各部门和层级开放。在效能层面，信息收集、案卷建立、任务派遣等六个阶段形成了案件处理的“闭环运行系统”；“管理部件”和“事件”的管理对象划分使得案件发生后能够迅速判断出与之关联的责任部门，而“万米单元网格”的管理地域划分则使案件发生后能够迅速确定出应由哪一区域的机构或人员负责处理。在参与层面，目前主要集中于“信息收集”阶段，即社会公众与信息采集员共同构成了案件发现及上报的主体；对于数字网站而言，增设或完善“网上打分”、“咨询建议”及其他服务项目，能够显著扩大参与并为市民生活带来更多便利；对于市民通而言，集中精力完善并优化专属服务、减少或取消通用项目，则能使其提供的服务更加符合资源优化配置的要求。

　　第五章论述考核机制中的指标体系。面对执法实践中的一系列问题，设立并完善科学合理的评价/考核机制，有助于以“结果评价”来督促和改进“工作过程”，从而进一步推动工作的精细化、严格化和规范化。而在考核的机制建设中，首要的、也是更为核心的则是考核指标的设置：在考核指标的导向性上，波伊斯特模型能够较为完整地概括出考核的主要方向，并与部分地方的规定存在相通之处；在考核指标的设定原则上，根据对4部考核规范的分析和总结，其应当遵循全面性原则、真实性原则、可操作性原则及坚持过程和结果并重；而在考核指标的量化评价上，根据对8部考核规范的分析和总结，赋分量化方面应当在考核细目与具体赋分、分数分配和扣分规则等方面做到合理设置，计分量化方面则应在分制、计分公式、单独加减分项等方面做到合理设置。

　　第六章论述市民参与评价的制度框架。市民参与评价是当前以“开门打分”、“开放式考核”等为发展趋势的考核机制的重要组成部分；尽管武汉等城市开展的“商贩给打分”一经实施便引发了大量争议，但构建一套完整且周延的制度机制则能有效推动其良性运转并发挥功能性优势。在市民评价的“打分项”上，应当与考核的指标体系建立关联，并对事权指标和特殊指标分别设置；在市民评价的公正性上，由市民而非商贩打分并完善打分程序，是解决二者之间利害关系及不作为的主要方式；在市民评价的渠道上，应当采取传统渠道、网络渠道和专职渠道的多元架设，并对各渠道的参与对象选取、问题和答案设计以及具体评价方式等加以优化；而在市民评价的实效性上，评价结果应当作为考核成绩的必要组成部分而对其利害关系产生影响。

　　第七章论述效能的能效场域。城市管理的持续和深入发展对于机关的效能水平提出了越来越高的要求开元棋盘官方网站，在“提高效能－测量效能－发挥实效”这一循环系统中，“发挥实效”的目的是让效能优秀的组织或个人有所收益，让效能不佳的组织或个人遭受不利，从而激励或督促其效能水平的提高。为实现这一点，应当构建并完善效能的“能效场域”，通过“声誉”、“财务”和“职务”等元素及其诸种作用力形式向场域内的部门和人员辐射能量。按照作用力由弱到强的顺序，“声誉”元素包括陈列式公示、排名式公示、通报表扬/批评和内部质询；“财务”元素包括工作经费、货币奖惩、绩效工资及资金出入机制；“职务”元素包括职务晋升、停职检查/调整岗位、解聘/辞退及职务变更依据。从目前的立法和实践状况上看，部分作用力形式甚至部分元素本身还存在着设定、机理乃至于如何取舍的问题，在逐步解决相关问题的同时，系统化和数字化亦是能效场域建设的重要方向。

　　第八章论述柔性执法的多重面相。为系统性地拆解“执法－抗法”这一双输格局，各地方普遍采用了比较温和的柔性或非强制执法手段；由于其在实践中呈现出鲜明的灵活性和多样性特征开元棋盘官方网站，使得“柔性执法”存在着“多重面相”，主要包括：行政指导等常规手段及作为其变种的花样执法、信用机制的基础形态和高级形态、居于执法边缘的“和谐共处”，以及为相对人“根本解决问题”等。通过对诸面相分别进行案例分析和效益量化可知，任何一种面相都未呈现出完美的效益曲线并存在着明显的实践困境，因此在的具体执法情景中，应当根据综合效益、特殊指标、执法领域等因素对诸面相进行“优先级”设置。

　　第九章论述执法场域中的协商机制。执法场域中事端丛生、纷争不断的根源，乃在于主体、摊贩和周边居民三方之间及各自内部的利益分歧；由于这种复杂的利益纠葛难以或无法通过单纯的执法手段予以消除，因此需要构建一套开放而合理的协商机制来协调各方利益：以居民为支点的协商机制既包括居民参与执法，又包括自治形式的居民内部协商；以摊贩为支点的协商机制既包括自治形式的摊贩内部管理和外部维权，又包括其与的沟通、互动和交流；以为支点的协商机制则既包括对摊贩合法性、疏导点及相关问题的人性化管理，又包括共治形式下的开放居民参与；而在此之前，以为“连结点”或“中间人”并使三方主体同时在场的“三方共同协商”，则应具有更高的优先级。

　　始于2000年前后的相对集中处罚权，是在行政执法领域对于各部门事权纷争的一次重要创新和突破；而晚近部分地方开展的大立法，则是对于相对集中处罚权的再突破：这一模式其实是从反向上消解了相对集中处罚权的制度架构，让和各部门恢复到各司其职、各负其责的状态下，同是也就消解了相对集中处罚权所带来的事权在横向上不堪重负、在纵向上相互割裂，以及由此产生的种种问题；而相对集中处罚权之前的多头执法、多头处罚等问题，则是通过“指挥机构的统一调度”和“管理对象下的事权明晰”这两个核心机制予以化解。然而，由于目前大模式尚处于起步阶段，其在立法和实践中仍存在一些问题，比如，（1）由于指挥机构必须上位于和各部门，其统一调度权也能够以行政命令的形式向下传达，并要求和各部门必须服从，因此，其权限的具体内容、指挥各部门的范围和幅度、行使程序应当为何等，仍有必要进一步加以明确。（2）大模式下如何对各部门进行监督和考核，采用何种评价标准及奖惩方式，和各部门不服从指挥时应当如何追究责任开元棋盘官方网站，乃至于指挥机构行使权力时应当如何对其进行监督等，目前的立法都没有明确规定。（3）对于以管理对象为中心的事权明晰，目前很多地方的相关立法都未能同时跟进，而如若在确定事权的过程中产生需要在部门间调整的问题时应当如何处理，也是关涉大事权基础的重要问题。总之，尽管大的法律规范尚不健全，但其在法理基础上是能够成立的，其在解决城市管理事权纷争上的创新和突破也表明其是值得尝试的；而其目前在立法上的种种欠缺，则需要通过实践中的试错和总结来不断加以完善。